Politica Antifrode del POR Puglia FESR-FSE 2014-2020 - POR Puglia 2014-2020

Politica Antifrode del POR Puglia FESR-FSE 2014-2020

Tolleranza zero verso le frodi

Nell’ambito del sistema di gestione e controllo del POR Puglia FESR-FSE 2014-2020, l’Autorità di Gestione (AdG) e l’intera Amministrazione regionale sono costantemente impegnate a prevenire e contrastare ogni tentativo e forma di frode ai danni del bilancio europeo, nazionale e regionale secondo un approccio di “tolleranza zero” fornendo una risposta proporzionata e adatta alle specifiche situazioni, in ottemperanza all’art. 125, par. 4, lett. c), del Reg. (UE) n. 1303/2013 e alle indicazioni fornite dalla nota EGESIF (Expert Group on European Structural and Investment Funds) 14-0021-00 del 16/6/2014.

Leggi di più

Tolleranza zero verso le frodi

Nell’ambito del sistema di gestione e controllo del POR Puglia FESR-FSE 2014-2020, l’Autorità di Gestione (AdG) e l’intera Amministrazione regionale sono costantemente impegnate a prevenire e contrastare ogni tentativo e forma di frode ai danni del bilancio europeo, nazionale e regionale secondo un approccio di “tolleranza zero” fornendo una risposta proporzionata e adatta alle specifiche situazioni, in ottemperanza all’art. 125, par. 4, lett. c), del Reg. (UE) n. 1303/2013 e alle indicazioni fornite dalla nota EGESIF (Expert Group on European Structural and Investment Funds) 14-0021-00 del 16/6/2014.

Tale obiettivo viene perseguito mediante una pluralità di azioni coerenti e associate tra loro, intraprese nell’ambito di un approccio unitario e strutturato, che costituiscono la Policy Antifrode del POR e si esplicano nelle quattro fasi del ciclo di lotta alle frodi individuate dalla precitata Nota EGESIF:

  1. prevenzione;
  2. individuazione;
  3. rettifica;
  4. azione giudiziaria.

Ai fini della PREVENZIONE delle frodi, l’Amministrazione regionale ha adottato misure generali e specifiche che assicurano:

  • la realizzazione di un’autovalutazione approfondita e costantemente aggiornata, svolta nel rispetto delle indicazioni fornite dalla Commissione Europea, dei rischi di frode connessi all’attuazione del Programma Operativo Regionale, nonché sulla conseguente istituzione di misure antifrode efficaci e proporzionate;
  • una chiara assegnazione delle responsabilità in merito all'istituzione ed alla verifica di efficacia dei sistemi antifrode in vigore;
  • un solido sistema di controllo interno, ben definito nell’ambito del Sistema di Gestione e Controllo del POR e correttamente attuato;
  • la diffusione e il mantenimento di una cultura etica appropriata di lotta alla frode, garantiti mediante il costante impegno profuso nel rispettare e far rispettare la disciplina nazionale e gli atti normativi e regolamentari di rango regionale di settore. In tale ambito riveste particolare importanza il Codice di Comportamento dei dipendenti della Regione Puglia e le norme che esso pone, tra l’altro, in materia di conflitto di interessi;
  • l’attivazione e la realizzazione di attività di formazione e sensibilizzazione specifiche, che rivestono un ruolo centrale nella prevenzione della corruzione e delle frodi, in quanto volte a diffondere la cultura della legalità e dell’integrità;
  • la raccolta, conservazione e analisi dei dati relativi alle irregolarità, al rischio di frode ed alle frodi presunte e accertate, inclusi i dati messi a disposizione dallo strumento ARACHNE predisposto dalla Commissione Europea.

Ai fini della INDIVIDUAZIONE delle frodi, l’Amministrazione regionale e l’Autorità di Gestione del POR hanno adottato misure che assicurano:

  • la diffusione e il mantenimento di una mentalità appropriata e di competenze adeguate relativamente agli aspetti teorici e pratici connessi relativi alle frodi, inclusi gli indicatori di frode, al sistema dei controlli interni e alla strategia antifrode adottati, ai ruoli assegnati al personale coinvolto, nonché ai meccanismi di segnalazione adottati;
  • l’istituzione e la promozione di chiari meccanismi di segnalazione, in grado di semplificare la segnalazione sia di presunte frodi sia di irregolarità, tra cui il whistle-blowing della Regione Puglia e il whistle-blowing specifico per il POR istituito dall’Autorità di Gestione.

Ai fini della RETTIFICA delle frodi sospette e accertate e dell'AZIONE GIUDIZIARIA contro di esse, l’Amministrazione regionale e l’Autorità di Gestione del POR Puglia FESR-FSE 2014-2020 hanno posto specifici obblighi e stabilito apposite procedure, che si sostanziano in:

  • l’obbligo di adozione da parte del Responsabile di Azione dei provvedimenti conseguenti alla segnalazione o all’accertamento di irregolarità e di tempestiva informazione e denuncia all’autorità giudiziaria di tutte le frodi sospette;
  • un’apposita procedura per il personale per il trattamento delle frodi sospette segnalate dagli organi di polizia giudiziaria;
  • un’apposita procedura per il personale relativa alla comunicazione all’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) delle irregolarità accertate e di rettifica delle stesse mediante ritiro o recupero.

Con riferimento a tutte le quattro fasi del ciclo di lotta alle frodi (prevenzione, individuazione, rettifica, azione giudiziaria) assume un ruolo rilevante lo stretto e continuo rapporto di collaborazione dell’Amministrazione regionale e dell’Autorità di Gestione del POR Puglia FESR-FSE 2014-2020 con gli altri organi di polizia e in modo particolare con la Guardia di Finanza. La collaborazione riguarda sia le articolazioni regionali della Guardia di Finanza, sia il Nucleo della Guardia di Finanza per la repressione delle frodi nei confronti dell’Unione Europea presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

 

Principali definizioni

Il Reg. (UE) n. 1303/2013 definisce irregolarità “qualsiasi violazione del diritto dell'Unione o nazionale relativa alla sua applicazione, derivante da un'azione o un'omissione di un operatore economico coinvolto nell'attuazione dei fondi SIE che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio dell'Unione mediante l'imputazione di spese indebite al bilancio dell'Unione”. 
Operatore economico è “qualsiasi persona fisica o giuridica o altra entità che partecipa all'esecuzione dell'intervento dei fondi SIE, a eccezione di uno Stato membro nell'esercizio delle sue prerogative”.
Sono da considerarsi operatori economici anche gli organismi pubblici qualora agiscano in una forma che è disciplinata dal diritto civile o commerciale, in particolare mediante appalti, ovvero svolgano atti di gestione quale l’organizzazione di un corso di formazione nel quadro di un programma finanziato dal FSE o effettuino migliorie su una infrastruttura stradale nel quadro di un programma finanziato dal FESR.

L'elemento di maggior rilievo che qualifica un caso di irregolarità come “frode” è l’intenzionalità di commettere l’irregolarità da parte del soggetto attivo.
La prima definizione di frode è rintracciabile nella Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, elaborata in base all’articolo K.3 del Trattato sull’Unione che, in materia di spese, la identifica come “qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa:
a.    all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità europee o dai bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse;
b.    alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto;
c.    alla distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui essi sono stati inizialmente concessi”.
Tale definizione è stata recentemente ulteriormente specificata dalla Direttiva sulla Protezione degli interessi finanziari dell’Unione Europea (c.d. Direttiva PIF) n. 1371/2017 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 5 luglio 2017 relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale. Secondo la Direttiva PIF si identifica come frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione l'azione od omissione intenzionale relativa:
i)    all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l'appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell'Unione o dai bilanci gestiti da quest'ultima o per suo conto;
ii)    alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero
iii)     alla distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi, che leda gli interessi finanziari dell'Unione.
 

Una definizione di corruzione in senso ampio utilizzata dalla Commissione Europea è “l'abuso di potere (pubblico) ai fini di un profitto privato”. I pagamenti illeciti facilitano molti altri tipi di frode, quali l'emissione di fatture false, le spese fittizie o l'inosservanza delle specifiche del contratto. La forma più diffusa di corruzione è rappresentata dai pagamenti illeciti o da altri vantaggi: un destinatario (corruzione passiva) accetta una tangente da un mittente (corruzione attiva) in cambio di un favore.
Vi è corruzione passiva quando il funzionario deliberatamente sollecita o riceve, direttamente o tramite un terzo, vantaggi di qualsiasi natura, per sé o per un terzo, o ne accetta la promessa, per compiere o per omettere un atto proprio delle sue funzioni o nell'esercizio di queste, in modo contrario ai suoi doveri di ufficio, che leda o che potrebbe ledere gli interessi finanziari dell’Unione Europea.
Vi è corruzione attiva quando una persona deliberatamente promette o dà, direttamente o tramite un terzo, un vantaggio di qualsiasi natura ad un funzionario, per il funzionario stesso o per un terzo, affinché questi compia o ometta un atto proprio delle sue funzioni o nell'esercizio di queste, in modo contrario ai suoi doveri d'ufficio, che leda o che potrebbe ledere gli interessi finanziari dell’Unione Europea.
Nell’ordinamento nazionale la nozione di corruzione prevede un accordo tra almeno due soggetti e, quale elemento oggettivo, l’accettazione della promessa e il ricevimento dell’utilità ovvero la sola accettazione della promessa di utilità. 
Come riportato dal Piano Nazionale Anticorruzione 2019, “la corruzione consiste in comportamenti soggettivi impropri di un pubblico funzionario che, al fine di curare un interesse proprio o un interesse particolare di terzi, assuma (o concorra all’adozione di) una decisione pubblica, deviando, in cambio di un vantaggio (economico o meno), dai propri doveri d’ufficio, cioè dalla cura imparziale dell’interesse pubblico affidatogli”.

La sussistenza di un conflitto di interessi non costituisce di per sé un reato. È invece illegale non ottemperare ai divieti e agli obblighi posti dalla legislazione nazionale e comunitaria e dall’Amministrazione nel caso di sussistenza di conflitto di interessi.
Il Reg. (UE, EURATOM) n. 1046/2018 che, all'art. 61, par. 3, stabilisce: “[...] esiste un conflitto d’interessi quando l’esercizio imparziale e obiettivo delle funzioni di un agente finanziario o di un’altra persona [...] è compromesso da motivi familiari, affettivi, da affinità politica o nazionale, da interesse economico o da qualsiasi altro interesse personale diretto o indiretto”. Un conflitto di interessi, pertanto, sorge quando una persona potrebbe avere l’opportunità di anteporre i propri interessi privati ai propri obblighi professionali.
Lo stesso art. 61 richiama espressamente “le autorità nazionali a tutti i livelli” all’obbligo di non intraprendere “azioni da cui possa derivare un conflitto tra i loro interessi e quelli dell’Unione”, di adottare “misure adeguate a prevenire l’insorgere di conflitti di interessi nell’ambito delle funzioni svolte sotto la loro responsabilità”  e di “risolvere le situazioni che possono oggettivamente essere percepite come comportanti un conflitto di interessi” (cfr. art. 61, par. 1). Assumono in tal modo rilevanza l’obbligo di prevenzione e la nozione di conflitto di interessi apparente.
La medesima norma pone altresì obblighi di comunicazione al proprio superiore gerarchico nel caso di mero rischio che si configuri un conflitto di interessi – dunque nel caso di conflitto di interessi potenziale – e di astensione nel caso in cui il suddetto conflitto venga accertato (cfr. art. 61, par. 2).
Nell’ordinamento nazionale, la nozione e le circostanze in cui può configurarsi un conflitto di interessi, congiuntamente alle consegenze che il medesimo ordinamento ne fa derivare, sono rintracciabili in: (i) art. 6-bis, L. n. 241/1990; (ii) art. 53, D.Lgs. n. 165/2001; (iii) artt. 6, 7 e 14, D.P.R. n. 62/2013; (iv) D.Lgs. n. 39/2013. 
In particolare, l’art. 7 del D.P.R. n. 62/2013 “Codice di comportamento dei dipendenti pubblici”, nel porre l’obbligo di astensione, tipizza le situazioni di conflitto di interessi reale e concreto del dipendente, identificandole con “decisioni o attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito e debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente” (cfr. invece art. 14, in merito al conflitto di interessi nell’ambito delle procedure di appalto pubblico). 
Oltre alle situazioni di conflitto di interessi reale, devono però essere considerate anche le situazioni di conflitto di interessi potenziale che, seppure non tipizzate dall’ordinamento, potrebbero essere idonee a interferire con lo svolgimento dei doveri pubblici e inquinare l’imparzialità amministrativa o l’immagine imparziale del potere pubblico.
Una definizione positiva di conflitto di interessi è stata fornita dal Consiglio di Stato nell’ambito del parere sullo schema di Linee guida ANAC aventi ad oggetto “Individuazione e gestione dei conflitti di interessi nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici”: “La situazione di conflitto di interessi si configura laddove la cura dell’interesse pubblico cui è preposto il funzionario potrebbe essere deviata per favorire il soddisfacimento di interessi contrapposti di cui sia titolare il medesimo funzionario direttamente o indirettamente. Si tratta dunque di una condizione che determina il rischio di comportamenti dannosi per l’amministrazione, a prescindere che ad essa segua o meno una condotta impropria”.
Per quanto attiene specificatamente alla Regione Puglia, il Codice di comportamento dei dipendenti approvato con D.G.R. n. 1423/2014 pone una serie di obblighi e divieti in tutti i casi in cui si configuri una situazione di conflitto di interessi anche meramente potenziale, il rispetto dei quali garantisce di non incorrere in responsabilità disciplinare.